Planowanie i programowanie operacyjne w gospodarce przestrzennej. Stan obecny i potrzeby

W warunkach gospodarki rynkowej gminy polskie odczuwają poważne trudności w realizacji przedsięwzięć pozwalających na zagospodarowanie terenu zgodnie z przyjętymi celami i polityką przestrzenną. O skuteczności działań decyduje bowiem nie tylko umiejętność precyzowania celów, lecz także projektowania właściwych sposobów ich realizacji. Tę wiedzę metodologiczną starali się przekazać polskim samorządom eksperci zagraniczni, uczestniczący w programach pomocowych. Jednym z nich był polsko-brytyjski program szkoleniowy na temat gospodarki przestrzennej gmin, realizowany od początku lat 90. przez Fundusz Know-How wspólnie z krakowskim Oddziałem Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej. Problemom urbanistyki operacyjnej poświęcone były także ostatnio ukończone prace badawcze, wykonywane w Oddziale: "Metodyczne podstawy planowania i programowania operacyjnego na poziomie lokalnym i regionalnym" oraz "Studium instrumentów operacyjnych dla procesów restrukturyzacji i rewitalizacji obszarów zurbanizowanych". Obowiązujący obecnie w Polsce system prawny zobowiązuje gminy do sporządzania jedynie trzech rodzajów dokumentów dotyczących gospodarki przestrzennej: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów miejscowych oraz wieloletniego programu inwestycyjnego gminy. Wszelkie inne dokumenty, w tym strategie rozwoju gospodarczego, programy i plany operacyjne nie są wymagane. Przeprowadzone przez Instytut badania ankietowe w grupie 21 miast liczących 50 i więcej tysięcy mieszkańców wykazały, że - mimo iż większość władz samorządowych zetknęła się już z problemem koordynowania działalności podmiotów publicznych i prywatnych dla realizacji przedsięwzięć z dziedziny gospodarki przestrzennej - niewiele z nich zdecydowało się na sporządzanie szczegółowych programów takich operacji. Dokumenty takie byłyby przydatne - zdaniem badanych - przede wszystkim do koordynacji strony finansowej przedsięwzięć, do ich koordynacji w przestrzeni oraz dla oceny możliwości uzyskania oczekiwanego efektu. Ci, którzy już je próbowali tworzyć, doceniają także rolę konkretnego harmonogramu działań i dyskusji publicznej na temat projektu. Obawy większości ankietowanych budzi natomiast brak unormowań prawnych tej sfery działalności gmin oraz odpowiednich narzędzi, gwarantujących skuteczność oddziaływania na innych uczestników procesu. Analiza nielicznych przykładów podejmowania przez gminy programów operacyjnych, jakie ujawniono w sondażu, potwierdza zasadność tych obaw. Pierwszy aspekt sprawy wiąże się z przepływem informacji. Gminy mogą mieć wątpliwości, na jakich warunkach istniejące przepisy prawne dopuszczają możliwość współpracy z prywatnymi inwestorami, ponieważ istnieje w tej sferze wiele ograniczeń. Nie mają pełnej informacji na temat metod i narzędzi, którymi wolno im się posługiwać dla pobudzania i koordynacji działań innych podmiotów (a sugestie ekspertów zagranicznych mogą tu być mylące ze względu na odmienności systemu prawnego). Nie znają wreszcie wszystkich dostępnych w Polsce - zarówno krajowych jak i zagranicznych - źródeł zasilania finansowego. Trudność uzyskania informacji o programach pomocowych i sposobach aplikowania do nich utrudnia właściwe wykorzystanie przedakcesyjnej pomocy Unii. Poza szkoleniem metodologicznym konieczne jest więc jak najszybsze zorganizowanie w skali kraju właściwego systemu przepływu informacji. Drugi, równie istotny aspekt sprawy, to brak w prawie polskim odpowiednich procedur i związanych z nimi narzędzi organizacyjnych i finansowych, które w krajach zachodnich umożliwiają koncentrację sił i środków, gwarantującą skuteczność działań urbanistyki operacyjnej - takich jak francuskie Zone d'Amenagement Concerte czy Opėration Programmėe d'Amelioration de l'Habitat albo brytyjskie Plany Operacyjne. Ustawowe wprowadzenie w jak najkrótszym czasie analogicznych instrumentów w Polsce jest niezbędne dla prowadzenia efektywnej gospodarki przestrzennej, podobnie jak jednoznaczne określenie, w jakich przypadkach sporządzanie dokumentów operacyjnych jest obowiązujące.

In the conditions of market economy Polish communities can feel the serious difficulties in the ventures realization allowing for spatial management of terrain in accordance with accepted objectives and spatial policy. About efficiency of activities, however, decides not only the ability to precise the objectives but also to design the proper ways of their implementation. The foreign experts participating in the aid programmes tried to get to Polish self-governments this methodology knowledge. One of them was the Polish-Bri- tish education programme on the spatial economy in communities, carried out from the beginning of 90s by the Fund Know-How jointly with the Cracow Branch of the Institute of Physical Planning and Municipal Economy. The recently completed research works, made in the Branch: “Methodical bases of planning and operational programming on the local and regional level" and ..Study on operational instruments for the restructurization and revitalization processes of urban areas" were also dedicated to the problems of operational urban planning. The obligatory nowadays in Poland legislation system obliges the communities to prepare only three kinds of documents concerning the spatial economy: the study on preconditions and directions of spatial management in community, local plans and long-la- sting investment programme of the community. All other documents with economic development strategies included, programmes and operational plans are not required. The inquiry examinations made by the Institute in the group of 21 towns having 50 000 and more thousands of inhabitants proved that despite the majority of self-governmental authorities already got in touch with the problem of co-ordination of public and private subjects activities for the realization of ventures from the field of spatial economy, not many of them decided to prepare the detailed programmes of such the operations. In the opinion of examined persons such documents were useful first of all to the co-ordination of financial part of ventures, to their co-ordination in space and to evaluation of the abilities to obtain the expected result. Those who tried to create them must also apreciate the importance of essential schedule of activities and public discussion about the project's subject. The apprehensions of most inquired people, whereas, arouse up a lack of legal norms of this sphere of community activity and proper tools which guarentee the efficiency of impact on another participants of the process. The analysis of not numerous examples of operational programmes undertaking by communities which were shown in the inquiry confirms the primary importance of these misgivings. The first aspect of the case is bound with the flow of information. The communities may be doubtful on which conditions the existing legal regulations admit possibilities of co-operation with private investors, because there are many limitations in this sphere. They have not a full information on methods and tools, which they can use to wake up and co-ordinate the activities of another subjects (and suggestions of foreign experts may be misleading because of reverse legal system. They finally do not know all accessible in Poland, both national and foreign sources of financial supply. The difficulty how to obtain information on the aid programmes and ways of application for them makes difficult the proper utilization of pre-accession aid of the Union. Apart from methodology education is than necessary to organize as soon as possible the proper system of flow of information in the scale of the country. The second, also important aspect of the case is a lack of proper procedures in Polish law and connected with them organization and financial tools, which in the western countries make possible the concentration of forces and means, guaranting efficiency of operational town planning activities - such as the French Zone d'Amenagement Concerte or Operation Programmee d'Amelioration de 1'Habitat or the British Operational Plans. The statutory introduction as soon as possible of analogous instruments in Poland is necessary to hold the effective spatial economy, similary as explicit designation in what cases the operational documents preparation is obligatory.